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農業農村部政策與改革司副巡視員孫邦群解讀《中華人民共和國農村土地承包法》
2019年1月1日，新修改的《中華人民共和國農村土地承包法》正式實施。土地承包法的修改與實施引發了社會的廣泛關注。在堅持農業農村優先發展、深入實施鄉村振興戰略的新時代，這部法律有何亮點？對于推動農村土地制度改革、維護農民土地合法權益有何利好？日前，農業農村部政策與改革司副巡視員孫邦群接受了本刊記者的專訪。
記者：新修改的《中華人民共和國農村土地承包法》已經實施，請您結合實際工作，談談土地承包法修改的意義和亮點。
孫邦群：近年來，中央就鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革，作出了一系列重大部署。黨的十九大報告明確提出，“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度。保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。修改后的《中華人民共和國農村土地承包法》適應我國經濟社會發展的新形勢，適應現階段農村生產力發展的新要求，將中央的精神和要求以法律形式予以體現，將地方成功的實踐經驗以法律形式予以規范，為鞏固和完善農村基本經營制度、深入實施鄉村振興戰略、保護農民合法權益提供了法律保障和制度基礎。
與2003年實施的承包法相比，我認為，修改后的承包法有兩個突出亮點：一是始終堅持“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”不動搖。這次修法，適應當前新形勢新要求，對有的條款進行了修改完善，但總的前提和基調是在“穩定”的基礎上進行科學合理的修改完善，充分體現了中央保持農村土地承包關系穩定并長久不變的思想和要求。比如，明確第二輪土地承包期屆滿后再延長三十年。再如，就農村土地二輪承包到期后是否調整土地問題，修改討論中曾有爭議。最終，全國人大為落實中央保持土地承包關系穩定并長久不變的精神，對原有法條不作修改。又如，根據2003年實施的農村土地承包法規定，承包方全家遷入設區的市并轉為非農業戶口的，應當交回其承包的耕地和草地，承包方不交回的，發包方可以收回。而修改后的承包法則取消了收回的規定，明確“國家保護進城農戶的土地承包經營權，不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權”。二是將“三權”分置這一制度創新上升為法律規范。突出表現在明確賦予土地經營權應有的法律地位和權能。修改后的承包法中，“土地經營權”除在第二章以單獨成節方式呈現，在其他章節也多處出現。就土地經營權的概念，修改后的承包法在第一章總則第九條中規定：“承包方承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，也可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營。”就土地經營權流轉的方式，第三十六條規定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，并向發包方備案。”就土地經營權的登記，第四十一條規定：“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。”就土地經營權的融資擔保，第四十七條規定：“受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。”一系列法律規定，都體現了中央有關農村承包地“三權”分置的精神要求，有利于保障土地經營權人自主經營的權利，促進土地資源要素的合理配置。
記者：修改后的承包法提到了土地承包經營權、土地承包權、土地經營權幾種概念，如何理解這幾種權利？
孫邦群：修改后的承包法適應我國的國情農情，在維護農村基本經營制度的基礎上，兼顧承包關系穩定和土地要素配置的雙重需求，作出了一系列制度創新，有利于保障農民的土地權利，有利于“三權”各自功能和整體效用的充分發揮。根據中央文件和法律精神，農戶是土地承包經營權與土地承包權的權利主體。農村集體經濟組織成員承包土地后，享有土地承包經營權，既承包又可以自主經營。當承包地發生流轉時，土地承包經營權分為土地承包權和土地經營權，農戶保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權給受讓方，由受讓方經營。由此可見，土地承包權和經營權的分置建立在土地是否流轉的基礎上。
記者：新修改的承包法中第十六條規定，農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益。怎樣理解戶內家庭成員平等享有各項權益？
孫邦群：這個規定在新修改的農村土地承包法中是新提法。我國實行農村土地集體所有，采取的是農村集體經濟組織內部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項權益。這就是說，無論是婦女、小孩，還是老人，都要平等地享有土地的各項權益。修改后的承包法特別體現了這一點。
需要說明的是，農戶的家庭成員是在不斷變化中的。首先，我國第一輪農村土地承包發生在改革開放初期，參與分配土地的是當時農戶的家庭成員，之后的二輪承包也主要是在一輪承包的基礎上實施的延包。然而，經過幾十年的婚喪嫁娶、人口增減，農戶的家庭成員已經發生了變化，這時候的家庭成員與當時參與分地的家庭成員不完全重合。其次，我們用五年時間開展了農村承包地確權登記頒證工作，此次確權登記是對原有承包關系的確權登記，依據的是土地二輪承包情況。由于確權時間早于新法實施時間，因此，此次確權農戶拿到的承包經營權證上反映的家庭承包人員，有的是原有承包時參與承包的人員，也有的是現在的家庭成員。
記者：新修改的《中華人民共和國農村土地承包法》規定，縣級以上地方人民政府應當建立工商企業等社會資本流轉土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，本集體經濟組織可以收取適量管理費用。有人擔心收費會影響工商企業投資農業的積極性，對此，您怎么看？
孫邦群：工商企業到農村流轉土地，是一種新型的農業經營方式。此次以法律形式對工商企業下鄉進行規范，也是中央文件精神在法律中的充分體現。對于工商企業流轉土地允許村集體收取適量管理費用這個問題，一方面是村集體經濟組織行使農村土地集體所有權的具體體現，另一方面也是對村集體經濟組織協助工商企業流轉土地、投入建設農村基礎設施等的補償。至于是否會影響工商資本積極性，我認為這更多的是一個市場問題，交易過程中存在供需雙方的談判，工商企業會根據自己的投資預期作出判斷，所以這點影響應該不會很顯著。對于管理費怎么收、收取的標準，由于工商企業流轉土地的情況在各地都有不同表現，目前制定全國統一的規范辦法的條件尚不成熟。在條件尚未成熟的情況下，可以先讓基層試點探索，積累一些經驗。另外，工商企業流轉土地過程中，不可避免要與村集體、農戶發生議價行為，如何平衡三者之間利益關系，避免因管理費產生矛盾糾紛，更好地保護農民利益、維護農村經濟社會穩定也值得關注。
記者：修改后的承包法已經開始施行，接下來農業農村部將會采取哪些具體舉措，推進修改后的《中華人民共和國農村土地承包法》的貫徹實施？
孫邦群：圍繞法律中新修改的內容，我們近期主要是抓兩個方面工作：第一，大力宣傳新修改的《中華人民共和國農村土地承包法》。一些新的內容、新的重點要讓老百姓知道，讓從事這項工作的黨政領導學通弄懂。為了做到這一點，我們一是抓緊和全國人大相關部門進行研究，對修改后的承包法做一個標準的法律釋義。二是要通過各種媒體、多種方式向農民宣傳法律精神，讓農民能夠知法懂法，依照法律維護自己的合法權益。在宣傳法律的同時，我們還計劃開展培訓，特別是對從事這項工作的各級黨政領導，以及從事農村土地承包管理工作的一些人員，進行一些有組織的培訓，這是今年的一項重點工作。
此外，還要盡快出臺一些配套的政策措施。第一個方面，在穩定農戶的承包權上，要做好農村承包地確權登記的收尾工作。第二個方面，根據修改后的承包法的規定，要建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防范制度，規范工商資本到農村租地的行為。還有其它相關配套規定要研究出臺。
記者：您剛提到要穩定農戶的承包權，做好承包地確權的收尾工作，根據中央明確的時間表，2018年我國農村土地承包經營權確權登記頒證工作已經基本完成。請您介紹一下目前我國農村承包地確權登記工作的情況，以及下一步的具體安排。
孫邦群：截至2018年底，實際測量面積16.7億畝，完成確權登記面積14.8億畝，確權面積已超過原承包地賬面面積。30個省份已向中央提交完成報告。在這里，有兩個數字需要進一步說明。我們公布的16.7億畝的實測面積，指的是測繪部門的工作量，涵蓋了所測量的所有農戶的承包地，包括已確權的14.8億畝，還有一部分承包地由于比較特殊，由當地根據自己實際決定是否確權。比如，在南方一些省，一些地區為了發展畜牧業，給農戶分配了“飼料田”，但是否確權全國沒有進行統一規定。還有為解決農戶燒火做飯燃料問題分配的“薪炭地”，以及部分地方自留地，等等，都屬此類。對于這些土地，我們只做了測量，是否確權由地區把握。東北一部分地區對于農民的開荒地、冊外地等，有一部分也是只登記不確權。因此，16.7億畝反映的是測繪工作量，并不是全部都要確權。我們已確的14.8億畝，都是現在農戶承包經營的土地，也即是在原13.8億畝承包地基礎上，通過精準測量實際得出的地畝數。
根據中央的安排，經過五年時間，全國承包地確權頒證率達到了90%以上，距離我們定的全面完成的目標還有差距，今年，我們將開展“回頭看”，做好收尾工作。重點是督促一些地方將應發未發的權證盡快發放到農戶手中，解決權證到農戶手中最后一公里問題。還有就是對由于矛盾糾紛等而未能確權的地方，開展調查、細化分類，提出解決辦法。另外要完善糾正確權中出現的紕漏差錯，確保不留死角、不留尾巴，經得起歷史檢驗。
